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[文献] 抗击“非典”，创新财政体制——调整财政支出结构和政府间的财政分配关系
清华大学中国经济研究中心 刘玲玲
“非典”疫情在我国部分地区扩散以来，中央财政和各级地方政府紧急筹措了专项资金用于“非典”防治和对农民以及城市困难人群的“非典”患者的医疗救助。这些措施的实施，有利地支持了抗击疫病的工作。同时，也使全社会认识到建立国家公共卫生医疗防疫控制体系和社会安全网的紧迫性和重要性。
一、调整财政支出结构
根据我国《预算法》第三十三条的规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支。2003年中央预算本级支出7201亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿～216亿元之间。2003年中央预算按较低的比率设置的总预备费为100亿元，只占中央本级支出的1.4%。
从地方财政的情况看，卫生管理体制长期投入不够，重医不重防，防治传染病机构长期不健全，预防投入比例低，人员配备不足，不仅综合医院硬件和软件建设，缺乏应急能力，即使专科传染病医院，也存在这些问题，造成我国疾病预防控制体系的薄弱和医疗设施的短缺。从北京市的情况看，4月30日，北京防治非典型肺炎联合工作小组举行第二次新闻发布会，北京市委副书记、代市长王岐山指出，在北京，现在的注册医生有32000人，有正规资格的护士34000多人，但真正熟悉呼吸疾病的医生和护士不到3000人。占总数的4.3%。王岐山承认：“对于这样一场突如其来的疾病，从医护，医疗，包括医院的基础设施，方方面面都是跟不上的。”
在农村，1991-2000年全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89% 又都成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%，由此可以想象农村公共卫生建设的状况。
非典疫情向我们提出了巨大的挑战，中央财政为此迅即做出反应。继4月23日宣布建立20亿元的“非典”防治专项基金后，地方各级财政也相继投入了不少资金。据不完全统计，截至5月6日，各地安排“非典”防治专项经费已超过50亿元，其中北京和广东安排的资金都超过了6亿元。财政部与卫生部联合下发了紧急通知，要求对农民和城镇困难群众中的“非典”患者实行免费医疗救治，确保每一个“非典”患者不会因为没有钱而得不到及时有效的救治。
同时，又出台了多项税收优惠政策。针对中国疾病预防控制体系薄弱及医疗设施的短缺，近期，财政部已经要求中央各有关部门调整支出结构，压缩会议、差旅、出国等经费，增加对非典防治工作的投入。国家发展改革委员会经国务院批准，决定适时调整国债资金投向：在抗击非典以来已安排专项投资15.5亿元用于全国疾病预防控制网络建设之后，决定再增加投资8.126亿元，以加快非典防治设施的建设，改善医疗机构的收治能力，全力遏制疫情向农村地区蔓延。
“非典”疫情突如其来，突显了中国医疗防疫控制体系的不完善以及医疗设施严重不足等问题，迫切要求我们适时调整财政支出结构，加速推进公共财政体制的建立和完善。
现代公共财政学理论认为，公共财政支出规模与结构的界定是以政府承担的社会公共管理职能为出发点的。它包涵着一个现代政府必须处理的四大分配关系，即政府与市场、政府与企业、政府与居民以及多级政府之间的财政分配关系。公共支出解决市场失灵，促进经济增长的职能是政府不能回避的，对于一个发展中的和处于经济体制转轨的大国尤其如此。同时，我们也应注意到，公共支出在经济发展不同阶段上结构的变化和调整。今天，“非典”疫情的突如其来，提醒政府承担的抵御公共风险的职能，应提到当前工作的议事日程上来。诸如着手完善国家公共卫生医疗防疫控制体系、完善社会保障体系、完善事关民众生命安全的食品卫生和环境保护的防疫控制体系、政府的公开报告体系以及加大对农村公共卫生医疗防疫控制和社会保障建设的投入等等。
应该说，改革开放20多年来，各级政府加大了对经济建设项目的投入，把工作中心摆在经济建设方面。随着财政投融资体制的改革和创新，以及公共工程投资多元化的发展，已创造条件使政府有可能把公共支出的重点由投向经济建设项目为主转向一般性公共服务项目，尤其是抵御全社会公共风险的项目上来。
建议本届政府应将这一原则作为各级政府编制和执行预算的指导思想，调整公共支出结构，集中财力，建立政府防御公共风险的社会安全体系。对这一体系的财力保障，应以“不可控制性”支出形式固定下来，即这部分支出在法律有效期内各级政府必须准时如数支付，不得任意停付或逾期支付，也不得任意削减其支出数额。考虑公共财政建设对编制复式预算的客观要求，本文认为这一“不可控制性”支出应包括以下内容：
第一、近期内，各级政府可考虑调整支出预算的科目，首先建立专门的“国家公共卫生医疗防疫控制基金”，并使这一基金以“不可控制性”支出形式存在，独立于经常预算之外，隶属于社会保障预算。同时，建议各级人大审议和监督这一预算的编制和执行，依法保证其实施。
第二、本届政府的财政改革可考虑编制独立的社会保障预算，统筹全国社会保障事业。从规范制度入手，建立国家社会保障预算的具体制度构想：大体包括社会保险基金预算与社会救助基金预算两部分。
（1）社会保险基金预算——包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金形成的社会保险基金预算（考虑中国社会保障制度创新面临的转制成本，在这一预算中还应建立一个社会保障财政盈余基金帐户，用来支付部分转制成本，如养老金隐性负债或个人帐户的“空帐” 等问题，并通过多种方式如发行专门认可债券，或出售国有企业部分资产等形式筹措资金，逐步解决这一转制成本，确保社会保障新制度的正常运行）。
（2）社会救助基金预算——编制一般性税收收入安排的社会救助基金支出预算。可考虑再将其分为国家公共卫生医疗防疫控制基金、重大灾害救助基金、社会济贫基金和其他社会保障性支出四部分。由于适应编制独立的“国家公共卫生医疗防疫控制基金”这一特殊需要，所以，重大灾害救助基金只包括自然灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害灾后恢复重建补助费等项内容。社会济贫基金，应将目前的城市最低生活保障支出规范化，形成一种类似美国政府的收入援助计划（SSI）的制度。同时，社会济贫基金还应考虑加大对农村贫困人口的救助。其他社会保障性支出，是指政府一般性税收支持的优抚救济支出、国家扶贫开发支出、教育补助支出，尤其是贫困地区的教育补助经费等内容。
总之，通过调整支出预算的科目，建立专门的社会保障预算和近期首先建立“国家公共卫生医疗防疫控制基金”，使其以“不可控制性”支出形式存在，并接受人大审议和监督，对政府抵御公共风险、保持社会稳定、调整收入分配差距和促进宏观经济的增长意义十分重大。
二、调整政府间的财政分配关系
处理政府间财政分配关系所形成的制度就是通常所说的狭义财政体制，即预算管理体制。预算管理体制是指确定中央和地方以及地方各级政府之间的财政分配关系的根本制度。它的主要内容包括：确定预算管理主体和级次；预算收支的划分原则和方法；预算管理权限的划分；预算调节制度和方法。1994年以来，我们确立了分税制的财政体制，中央政府与地方政府在税种划分的基础上，初步建立了政府间的财政转移支付制度。
科学规范的转移支付(fiscal transfer)制度是规范化分税制财政体制改革的一项配套措施，它是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种财政制度。它一般包括一般性均衡拨款和专项拨款两种形式。前者主要以全国各地公共服务能力的均等化为目标，用客观、科学的方法确定各地的收入能力和支出需求，以此为基础确定中央与地方之间财政转移支付资金的分配；后者主要以解决特定社会风险为目标，如应对突发的社会和自然灾害以及对特定人群的救助等等。
最近，为抗击“非典”疫情，国务院要求各地加快中央已经确定专项资金支持的各级疾病预防机构建设，努力在年内建成省、地、县三级疾病预防控制网络，并抓紧研究制订突发公共卫生事件救治医疗体系的建设规划，面向长远提高国家整体救治能力。同时，财政部门明确了中央财政对困难地区专项转移支付政策，中央财政对中西部困难地区政府负担的非典型肺炎患者救治费用原则上按50％给予补助，以确保地方政府负担的农民和城镇困难群众中的“非典”患者救治费用得到落实。中央财政要求已经预拨中西部省份非典型肺炎防治的经费中，很大一部分要用在农村。国务院规定从今年起每年财政新增的教育、卫生、文化等事业经费，将主要用于农村，确保有效地阻止“非典”向农村蔓延和扩散，并逐步改善农村医疗卫生条件。此外，财政部还要求地方财政调整支出结构，加大防治“非典”资金的投入力度，并建立了资金调度机制，建立非典型肺炎防治经费情况统计报告制度，要求各省、自治区、直辖市财政厅（局）及时上报安排的非典型肺炎防治经费，便于中央财政及时了解各地“非典”防治经费安排和使用情况。
客观上说，上述各项措施不仅将保证防治“非典”疫情工作的顺利展开，也为我们调整政府间的财政分配关系，加快规范的转移支付制度建设提供了契机。本文认为，在调整中央财政与地方财政分配关系中，除了继续完善中央对省的财政转移支付制度以外，要把工作重点放在调整省以下地方政府之间的财政分配关系上，规范专项转移支付资金的预算管理和地方政府的预算管理，推进地方政府公共财政建设。具体建议如下：
第一，建立社会安全网，考虑中央财政面临的债务风险以及稳定宏观经济、增强国防实力等多项支出压力，中央财政在利益格局一时难以调整的情况下，对地方政府的转移支付资金只能分配中央财力增量的一小部分，还不能按公式将包括税收返还、体制补助和结算补助在内的所有转移支付资金纳入分配。所以，中央财政的转移支付，尤其是专项转移支付只能“突出重点”，向中西部倾斜、向贫困地区倾斜。
第二，规范财政分配关系，除了要调动中央和地方两个积极性之外，我们的工作思路更应该放在调动多个积极性上来，即把工作重点放在调整省以下地方政府之间的财政分配关系上。调整地方政府财政支出结构，尤其是各省、市财政支出结构，下决心加大压缩会议、差旅、出国等行政经费力度，将财力由过去“向上”集中的倾向转变为“向下”支付的政策，确保各地财政资金向构建社会安全网倾斜、向农村倾斜、向贫困地区倾斜、向贫困人口倾斜。配合农村费税改革和乡镇行政改革，着手解决最基层政府县乡财政困难，推进地方公共财政建设，合理界定地方各级政府事权，使事权与财权相统一，适时推进地方政府间财政转移支付制度建设。
第三，建立社会安全网，应规范专项转移支付资金的预算管理和地方政府的预算管理。中央财政应加快研究制定编制社会保障预算的原则、方法，并引导地方政府参与改革和创新。各级政府应未雨绸缪，提高预算编制水平和执行效率，使年度预算与滚动预算相衔接，加快构建规范的社会安全体系，提高政府抵御公共风险的能力。同时，加快各级社会政府预算管理信息化步伐，建立政府公开报告体系，提高政府工作的透明度，增强全社会对政府工作监督的力度。 |
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发表于 2004-9-22 20:08
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