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张广兴 王宇明
当前我国的卫生工作可以概括为“三个重点”、“三项改革”和“三大体系”。所谓“三个重点”，就是“农村卫生”、“预防保健”、“中西医并重”这三个卫生工作的战略重点；“三项改革”就是推进“城市职工医疗保险”、“区域卫生规划”和“社区卫生服务”这三项卫生体制改革；所谓“三大体系”就是“卫生服务”、“医疗保障”“卫生执法监督”这三大卫生体系。由此可见，卫生执法监督体系是社会主义卫生体系的重要组成部分。因此，进一步改革和完善卫生执法监督体制不仅是贯彻依法治国方针和科教兴国方针的需要，也是各级卫生科技管理部门都在普遍关心和迫切要求解决的热点和难点问题。
一、目前我国卫生执法监督体制存在的问题
一是执法主体与执法队伍分离。拥有执法权的各级卫生行政部门是“有权无人”，而各级卫生防疫机构则是“有人无权”，导致卫生行政部门履行执法监督职能困难。1996年，国家卫生部在《关于进一步改革和完善卫生监督执法体制的通知》中，虽然明确了在卫生防疫机构挂牌执法问题，保持了卫生执法工作的连续性；但作为一种过渡性措施，仍没有从根本上解决行政执法问题，而且由于管理层次多，协调难度大，在实际操作过程中存在不少困难，效果也不理想。
二是卫生执法监督队伍分散，执法力度薄弱。目前，我国卫生法律、法规体系虽已基本建立，并已拥有近20部卫生法律、法规，但基本上是处于一部法律一支队伍的状态，缺乏卫生统一执法的权威性，执法不严、违法不究的现象仍然大量存在。
三是卫生执法经费不足，交通、通讯、取证、监测设备短缺，严重影响着卫生执法监督的正常开展。有的地方为了弥补经费的短缺，把工作重点放在创收上，在一定程度上妨碍了卫生执法的力度和公正。
四是由于国家对卫生执法监督体制问题缺乏统一规定，各地无所适从，莫衷一是，出现了名目繁多的组织形式和名称，影响了卫生执法队伍的权威和法律尊严。
二、改革和完善卫生执法监督体制是社会主义市场经济体制和民主与法制建设的必然要求
由于社会历史的原因，在长期的计划经济条件下，我国形成了不是以卫生行政机关为主体、而是以卫生事业单位即以各级卫生防疫机构为主体的卫生执法监督体制。在这种体制下，各级卫生防疫机构虽然认真贯彻国家各项法律、法规和规章，严格执法，为保障人民健康，发展卫生事业做出了积极贡献，得到了社会各界和人民群众的认同和称赞；但是，随着改革开放的发展，我国的社会、政治、经济、文化等都发生了显著变化，特别在社会主义市场经济体制和依法治国基本方略确立之后，对我国传统的行政管理体制包括卫生、行政管理体制产生了深刻的影响，卫生行政管理工作的重点已经由原来的“办卫生”逐步转向“管卫生”，卫生行政机关的职能也发生了一系列转变；原来政事合一的卫生执法监督体制已经越来越不适应市场经济体制和形势发展的需要。
1995年10月30日，全国人大常委会颁布了新的《食品卫生法》，明确将执法主体由各级卫生防疫机构转移到卫生行政部门。1996年3月，全国人民代表大会又通过了《行政处罚法》，进一步明确了行政处罚的主体资格必须是各级国家行政机关。因此，改革和完善卫生执法监督体制不仅是社会主义市场经济体制和民主与法制建设的必然要求，也是卫生行政机关转变职能，服务经济建设，加大执法力度的需要。
三、关于卫生执法监督体制改革的思路与建议
根据江泽民总书记在中共十五大报告中提出的“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家”的精神和《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出的“到2000年，初步建立符合我国国情的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系”，“各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督体制，调整并充实执法监督力量，不断提高卫生执法监督队伍素质，保证公正执法”的要求，建议按照依法行政和推进预防保健服务社会化的原则，改革和完善过去政事合一的卫生执法体制，建立以公务员为主体的统一执法队伍。
1.卫生执法监督体制改革必须考虑的基本事实
一是在过去10多年的卫生执法过程中，各级卫生防疫机构既做出了积极贡献，也造就了一支素质较高的执法监督队伍。因此，这支队伍是我们卫生事业的宝贵财富，必须充分加以利用和保持其工作的连续性，以利于卫生执法监督工作的正常进行。
二是必须遵循行政法定原则。行政执法是国家法律规定的基本原则，并且《食品卫生法》等法律、法规都已经明确了各级卫生行政部门的执法主体地位，是不能轻易改变的法定事实。
三是必须充分考虑我国已初步建立社会主义市场经济体制这个基本事实，应按照市场经济和法制国家必须遵循的原则办事。
四是必须充分考虑我国现行的政事合一的卫生执法监督体制的弊端和危害，应借鉴外国和其它部门的成功经验，从依法治国事关长远的大局出发，努力从根本上解决当前卫生执法监督体制存在的问题。
2.卫生执法监督体制改革必须坚持的基本原则
一是必须符合社会主义法制原则，坚持政事分开，合理划分卫生执法监督机构与预防保健事业单位的职责，有利于卫生行政机构转变职能，依法行政。
二是必须符合社会主义市场经济体制的原则，充分利用原有的卫生执法监督队伍，调整、优化卫生资源配置，有利于卫生事业的发展。
三是必须符合精简、统一、效能的原则，强化综合执法管理，统一规范卫生执法监督行为，有利于加大卫生执法监督力度，保障人民身体健康，促进社会主义现代化事业的发展。
四是必须坚持预防保健服务社会化的原则，按照区域卫生规划和社区卫生服务的要求，充分发挥区域卫生防疫保健机构的作用，并不断增强其活力。
3.卫生执法监督体制改革过程中应注意处理好几个关系问题
(1)正确处理卫生行政机关与预防保健事业单位的关系。按照政事分开的原则，合理划分两者的职责。根据有关法律、法规规定，卫生行政部门应通过建立和完善卫生监督执法组织，切实履行行政执法职责。与此同时，预防保健卫生事业机构也应转变职能，强化疾病防治、监测、培训和宣传教育工作，推进预防保健服务社会化。
(2)正确处理上下级卫生行政部门之间的关系。通过立法或制订规则，合理界定省、市(地)、县(市、区)卫生行政部门的执法职责和管辖权限，做到上下协调，有章可循，统一对外执法，改变过去那种部门内部乱争地盘和重复监测的混乱现象。
(3)正确处理卫生行政部门内设机构之间的关系。各级卫生行政部门应成立卫生监督执法专门组织，重点负责查处违法行为，处理行政复议和行使应诉，而对资格审查、审批发证等工作则仍留在原执法业务处室，使审批办证与查处违法行为相对分离，各司其职。
(4)正确处理卫生系统与外系统的关系。建立卫生执法监督组织后，应加强与公、检、法等部门的联系和协调，使其支持和协助卫生执法监督工作。 | 
发表于 2006-6-27 09:59
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发表于 2006-6-28 18:20
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