德国、英国卫生监督管理考察与思考

德国、英国卫生监督管理考察与思考

李延平

(江苏省卫生监督所，江苏 南京 210009)

[摘要] 德国、英国是世界上食品安全监督管理、传染病预防控制、公共卫生监督管理等开展较早和较好的国家之一。作者根据考察和访问，对两国的公共卫生管理体制、卫生监督部门职责、食品卫生安全监督管理、传染病管理、突发公共卫生事件应急处理及相关法律、规范等作了初步介绍，并根据我国公共卫生监督管理现状发表了体会和意见。

[关键词] 食品安全：传染病管理；公共卫生管理；德国；英国

[中图分类号]R19 [文献标识码]D [文章编号]1007-6131{2005)03—0205—03

2004年11月1～13日，笔者率江苏省卫生监督考察团对德国、英国进行了考察，先后拜访了德国卫生部、德国法兰克福市卫生局、英国医学科学院、英国牛津郡议会等部门，主要任务是·了解公共卫生监督、传染病预防控制、突发公共卫生事件应急处理等方面的情况。通过考察、介绍和交流，对德、英两国公共卫生管理方面的情况有了初步了解。

1 德国公共卫生管理体制及特点

1.1 卫生监督部门的主要职责

德国由16个州组成，各州在国家法律框架下，行使独立的立法(除货币、国防外)和公共事业管理。德国公共卫生事业管理主要有4个方面：(1)门诊注册医生，主要对一般性传染病进行治疗、预防以及健康教育，提供社区卫生服务；(2)国立医院，主要对传染病住院病人进行管理和治疗，费用90％来自个人保险；(3)公共卫生专业管理机构，各市、县都设立了独立的卫生所，主要承担传染病防治监督管理、环境保护及卫生保健、医学专业报告、健康帮助、心理保健、专家鉴定等6项公共卫生职能，卫生所人、财、物及工作指令由卫生部下达；(4)自救，主要通过社会保险和社会慈善机构等进行自我帮助。

1.2 卫生监督体系的特点

1.2.1 管理职能分散。许多在我国属于卫生行政部门的监督管理职能，在德国则较分散。2001年初，德国将原由卫生部负责的食品安全管理职能交给新成立的消费者保护和农业等部门负责，德国卫生部主要负责卫生法律法规及卫生政策的制定、重大传染病防治、医院管理等工作。从卫生部到州卫生局、市(县)卫生所实行垂直管理，其职责除上述职能外，同时参与开展环境保护、垃圾分类处理、饮用水卫生、游泳池水质、医院消毒效果等方面的监督管理以及妇女儿童保健、心理保健治疗等。食品卫生管理由各地食品管理所负责，肉类产品管理由专门的管理所负责，市场及餐饮业的食品卫生监督管理由秩序局负责，法律赋予秩序局具有类似我国警察的部分职能，例如对管理相对人有限制人身自由的权利，并配有枪械，同时负责对传染病人员的强制隔离、运送等。

1.2.2 法律法规健全。德国是世界上四大食品出口国之一，饮食业出口约占制成品出口总额的13％，同时也是食品进口大国，因而食品监督管理历史也较悠久。德国早在1879年就制定了第一部《食品法》，目前实行的《食品法》包罗万象，所列条款数以千计。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式等。德国在食品安全管理方面，制定了4项法律和规范，即《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HAC~P方案》、《指导性政策》。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上均须注明商标、食品成分、有效期及有关商检机构质量认可的显著标志。为了保证食品安全，德国对食品生产、流通和销售的每一个环节都进行严格检查和监督，例如肉制品，无论是对屠宰、加工还是仓储、运输、销售等各个过程，都有严格的规定，不新鲜的肉绝对不允许上市销售。国家为了保证《食品法》的实施，联邦、各州和地方政府，都专门设立了负责食品质量检查的专门机构。

1.2.3 注重证后监督和自我管理。餐饮业、咖啡馆及其他公共场所在开业前，由业主主动到秩序局登记，领取许可证，秩序局一般不进行专门现场审查。法律规定患有某些传染病者不得从事公共卫生服务，但不要求从业人员在开业前进行体检和领取健康证。卫生部门除承担对从业人员卫生和法律知识培训外，对餐饮业、咖啡馆等公共场所单位一般每年进行1—2次监督和样品抽检，若发现问题，一般不实施经济处罚，轻者责令限期改进，重者责令停产停业整顿，凡是受过行政处罚者，都将列入不良记录档案。如遇食物中毒或使消费者身体健康受到损害情况，则由秩序局向地方法院提起诉讼，法院的判决通常是很严厉的，包括给予经济或在一定时间内不得从事某行业经营活动的处罚，严重的还将判处徒刑或拘役。德国在日常公共卫生管理中十分强调业主的自我管理；，业主在开业前都能够主动申报、主动接受法律咨询、主动完善卫生设施、主动安排从业人员培训等。由于国家卫生法律法规健全，经营人员素质高、卫生意识强，所以在德国几乎不存在无证经营的情况，严格意义上的食物中毒事件也很少发生。

1.2.4 公共卫生管理人员充足，经费保证。德国从事公共卫生管理的人员为国家公务员，各地卫生所人员配置依据当地的人口、地域和需要而定，一般在万分之三左右；经费主要由联邦和州政府在税收中按比例支付，各州、市(县)公共卫生管理部门的经费不等，但均能完全满足工作的需要，各地为公众提供的卫生监督、监测、培训以及卫生保健、医学专业报告、专家鉴定、健康帮助、心理咨询等均实行免费服务，经营者无需交纳税收以外的任何费用。

1.2.5 国家对传染病实行统一管理。德国2001年1月1日起实施的《传染病防治法》替代了以前的联邦德国传染病法，共计16章、77条。国家在柏林设立罗伯特传染病研究所，约600人，负责全国的传染病疫情监测、报告及重大传染病应急事件处理和研究工作，具体职责为：(1)查找传染源，扑灭疫情；(2)登记、汇总和管理传染病信息，并向全国公布有关疫情和措施(每周二通过媒体向社会公布一次，专用固定网站常年向公众开放、每周五更新一次)；(3)全国预防接种专业咨询和效果评价；(4)卫生发展动态研究；(5)生化武器防治研究；(6)组织应急演练等。各州、市(县)均未设立专职传染病防治机构，如发生疫情由罗伯特研究所派员直接处理。

2 英国公共卫生管理体制及特点

英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士4个岛屿组成，下设53个郡、369个区。英国于1832年颁布《贫困法》，1944年提出“人人享有卫生保健”的口号，1948年颁布《国家卫生服务法》，1984年颁布《食品法》，1990年颁布《食品安全法》。近30年来，英国针对卫生管理和服务方面存在的部门独立、缺乏合作、经费开支大、初级卫生保健水平下降等问题，先后进行了3次卫生改革：第一次1974年，英格兰卫生部与社会安全部合并为“卫生及社会安全部”，并建立了3个层次的管理机构；第二次1982年，主要是各级管理机构的改革，提高服务效率；第三次1991年，特点是引入竞争机制，提高医院服务水平，其基本过程是将公共卫生事业经费纳入政府预算，用最适宜的投人为本地区居民购买最好、最便宜的卫生服务，而医疗单位则通过竞争‘‘出卖”自己的服务。

2.1 食品安全的管理

英国食品安全管理的职能分别归口环境、食品及农村事务署，主要职责是制定相关卫生标准。各郡、区也设立相应机构，实行垂直管理，从食品的种植、养殖到生产、销售／实行一条龙监督。食品监督人员负责对餐饮业、超市、批发市场、屠宰场等场所进行定期或不定期的监督检查、样品抽检，发现问题即进行严厉处罚，罚金可高达数万英镑，问题严重时业主将被吊销食品经营执照，甚至被起诉。

英国餐饮业开业前需经卫生部门审查合格后，由工商管理部门发证准予营业。英国政府设有质量消费者委员会，工作人员着制服，有罚款等行政执法权。消费者如遇问题，可以通过律师向有关生产或供应商获取赔偿，也可以向质量消费者委员会投诉，有关卫生问题由卫生部门负责鉴定。

英国是对HACCP应用较早、较为全面系统并且进行立法的国家之一。英国《食品安全法》中明确规定食品生产企业必须建立和实施HACCP，并且以法规形式规定了《地方官员应用HACCP进行管理的资格标准》。

2.2 食品安全管理的特点

英国1990年颁布《食品安全法》，1991年1月起正式实施，取代了1984年的《食品法》。英国《食品安全法》吸收了《欧洲食品安全法》的有关条文，主要调整食品的质量和标准，禁止生产销售不符合食品安全要求的食品，其内容几乎含盖了食品安全的各个领域，管理范围包括从农场、养殖到商店、餐馆整个食物环节链，甚至牲畜食物源、兽医药物、杀虫剂等，也都是《食品安全法》规定监督控制的重点。《食品安全法》还要求所有食品生产经营场所(无论是大型食品加工厂、零售店、餐馆，还是出售家庭自制饼和三明治的小买卖者)都必须注册登记，以保证任何食物均在监督控制之中。

英国《食品安全法》执行者主要有两类人员，一是环境卫生官员，负责公共卫生事务，如食品经营场所的卫生和食品安全；二是贸易标准官员，负责商业法的执行，如检查食品的重量或标签等是否合法。

英国自发现第一例疯牛病起，政府更加重视并强化了对食品生产和销售的管理监督，其中，最重要、最有效的举措是从2000年6月开始，英国农业联合会和全英4000多家超级市场进行密切合作，建立了严密的食品安全“一条龙监督控制机制”。英国公民在市场上购买任何食品，如蔬菜、水果、肉类、奶制品等，若发现问题进行投诉后，监督管理人员可以很快通过电脑记录找到该食品的来源。这个覆盖全英的食品安全监督控制系统，对保障食品安全起到了很大作用。在英国，无论是食品生产加工单位还是超市、农场的经营者们都不得不十分严肃地对待食品安全问题，丝毫不敢懈怠，否则将受到严厉处罚。

2.3 公共卫生监督控制及突发公共卫生事件应急系统

为应对SARS及生物恐怖事件，英国于2003年4月成立了英国卫生保护局(BHPA)，职员2,800人(包括医生、护士、研究人员、管理人员等)，2003—2004年度经费L 773亿英镑(约合26.6亿人民币)，其中政府拨款1.073亿，科研申请580万，产品收入1,950万，业务服务4410万，其他60万。英国卫生保护局的主要任务和目标是：监测、调查全国传染病的流行；支持各地卫生机构对传染病的控制；与环境、食品部门合作提供实验室服务；对突发性卫生事件提供相应卫生措施；向政府和公众提供必要的卫生信息；提供各种疫苗；对公众进行卫生宣传等。卫生保护局下设7个部门：传染病防治部(主要负责传染病管理和计划免疫)、微生物服务部(主要研究和预防生物恐怖事件)、传染病监测中心(主要负责暴发疫情的处理)、快速应急部(负责与公安、消防、急救、医疗、新闻等部门的协调》、化学毒品部(负责剧毒药品的管制)、企业开发部(负责疫苗的研制和开发)、国际科研合作部(负责与WHO、欧盟卫生组织及有关国家级科研机构的合作)，另外在全国设立了60个分支机构，负责各郡、区间突发公共卫生事件的协调与处理。英国卫生保护局的成立，为国家有效应对和防治SARS、禽流感以及生物恐怖等各类突发事件提供了条件和保障。

3 启迪与感想

3.1 服务是政府和卫生行政部门的重要职责。德、英两国政府和卫生行政部广刁各项工作都充分体现了服务的理念，不仅将为公众提供健康服务作为主要职责，开展各种免费服务，而且在工作方式、办事程序、科学研究等各方面，也都紧紧抓住时代脉搏和社会需要进行规划与设计。德国的各州卫生所和英国的卫生保护局，在为公共提供各项卫生与健康服务、传染病管理、食品卫生安全、卫生咨询与保健、研究和应对突发公共卫生事件等方面，服务理念都表现得十分突出，效果也十分显著。

3.2 企业强化自我管理，政府实行依法监督。德、英两国卫生监督部门，对被监督单位的事前审查程序比较简便，一般在开业前一天到现场察看、登记，日常每年巡回监督检查l一2次，但是一旦发现问题或经消费者投诉查实后，则给予严厉处罚，轻者停业，重者上诉法院。另一方面；经营者自我管理意识强，遵法守法，责任明确，主动完善卫生设施，主动到有关部门登记、领证，自觉接受监督和培训，自觉遵守卫生标准和规则。在我们走访和就餐的各家餐馆，无论是生产加工场所还是餐具消毒，均管理严格，操作规范，清洁卫生。

3.3政府将卫生监督作为自身职责，机构身份合法，体制垂直管理，人员配备充足，经费完全保证，做到了依法行政、执法有力、权责明确、保障到位。德、英两国在卫生监督管理体制、职责和运作上，都十分强调依法行政、服务社会的宗旨，从而保证了各项卫生法律、法规和政策、标准的贯彻实施，为保障国民健康、推动社会经济发展、提高政府声誉等起到了积极作用。这对我国现有卫生监督体系的建设，卫生监督队伍的管理，卫生监督工作的开展等，都有很好的借鉴作用。

3.4 英国的卫生保护局和德国的罗伯特传染病研究所，在应对突发公共卫生事件、传染病防治和管理上，发挥了很大作用，收到了很好效果，其机构的性质、职责以及运作方式等，值得我国各地各级卫生监督和疾病预防控制机构学习与借鉴。