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试论食品卫生执法权的变更 |
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方学哲1 魏方田2 文永植2 陈成浩3 朴明友3 (1 吉林延吉市疾病预防控制中心 133000；2 延边卫生局卫生监督所；3 延边疾病预防控制中心) |
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近期国务院下发了《关于进一步加强食品安全的决定》，规定农业部门负责初级农产品生产环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归技术监督部门，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；同时规定卫生部门仍继续承担对食品生产经营企业(包括餐饮业)进行卫生许可及相关日常监督，包括对生产经营单位的卫生条件进行卫生评价及监督，对直接从事食品生产经营的从业人员的健康状况进行监督检查等职责。随着国务院这个决定的实施，食品卫生监督权将由《食品卫生法》规定的卫生行政部门承担卫生执法职责，向多个部门转移变更。对此，本文略述管见进行探索。
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1 食品卫生监督权的变更必须有法律依据
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根据《中华人民共和国食品卫生法》第三条“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”规定、第二十七条“食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记”规定、第二十九条“城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作由卫生行政部门负责”规定、第三十二条“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责”规定、第三十四条“县级以上地方人民政府卫生行政部门设立食品卫生监督员”规定、第三十五条“食品卫生监督员执行卫生行政部门交付的任务”、 第三十七条“ 县级以上地方人民政府卫生行政部门对已造成食物中毒事故或者有证据证明可能导致食物中毒事故的，可以对该食品生产经营者采取下列临时控制措施”规定、第三十八条“发生食物中毒的单位和接收病人进行治疗的单位，除采取抢救措施外，应当根据国家有关规定，及时向所在地卫生行政部门报告。县级以上地方人民政府卫生行政部门接到报告后，应当及时进行调查处理，并采取控制措施”规定、第四十九条“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府卫生行政部门决定”规定等，均以法律形式明确授予了县级以上地方人民政府卫生行政部门卫生监督执法权。在国家修改《中华人民共和国食品卫生法》之前，无论食品药品监督管理部门还是技术监督部门或者工商行政管理部门等在国务院《关于进一步加强食品安全的决定》中作出分工负责的有关部门，都不具备食品卫生监督执法的法律授权。无论是国务院决定，还是国务院颁布的条例都应服从于国家法律，除了具有法定卫生监督执法权的卫生行政部门以外的任何部门行使食品卫生监督执法权都是越权执法，都是没有法律根据的，一旦被诉诸法庭都将以执法主体不合法而败诉。若实施国务院《关于进一步加强食品安全的决定》，就必须先修改《中华人民共和国食品卫生法》。即便将来修改《中华人民共和国食品卫生法》，其执法权也不宜分别授予若干部门多头监管和重叠监管，应继续实行谁发证谁管理的原则，不能是卫生部门发证而其他部门监管，因而损害法律尊严和造成多部门重复执法的混乱局面。在行政许可制度实施上，根据《行政许可法》第六十一条“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督职责。”第六十二条“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。”规定发放卫生许可证的机关具有“监督职责”和检查责任，实行谁发证谁管理原则。国务院《关于进一步加强食品安全的决定》中规定卫生部门给食品生产经营单位发放卫生许可证，又将食品生产、经营等行业的卫生监管权分属其他行政机关，不符合《食品卫生法》和《行政许可法》有关规定。在行政权利与法律抵触时，涉及到权大还是法大的问题不属学术问题。
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2 食品卫生监督权的变更难于查处跨行业违法案件
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食品卫生监督权变更分散给卫生行政部门、技术监督部门和工商行政管理部门等后,当卫生行政执法中涉及跨行业违法行为时,超越了该行政部门管辖权限，难于越权追查违法产品和违法责任。若请求有管辖权的部门配合，不仅在行政部门间的沟通上浪费时间而丧失查处时机，而且行政部门间不予配合和支持，将使违法产品藏匿或转移，使违法产品进入流通消费领域而危害消费者生命健康，违法者逍遥法外。若某企业既是食品生产企业又自行销售，产品销售到了饭店，在饭店查获为不符合卫生标准，并引起了食物中毒，应该由哪个行政执法机关查处呢？卫生监督部门查处有管辖权的饭店，其食品又分别来源于工商行政管理部门管辖的销售环节和技术监督部门管辖的生产环节，追查食品来源到销售、生产环节时卫生监督部门就越权。技术监督部门和工商行政管理部门对此案查处亦类同。如三个行政执法机关联合办案，饮食、销售、生产环节都有违法行为，那么最终由哪个执法机关查处呢？三家都分别处罚就违反了国家《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。因此，食品卫生执法继续授权卫生行政部门是符合我国国情的。
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3 食品卫生监督权的变更可能造成管辖交叉重叠和增加财政负担
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食品卫生监督执法权的变更带来许多管辖交叉、重叠和混乱现象。首先，在国务院《关于进一步加强食品安全的决定》中明确规定一些行政执法部门对食品生产、经营、餐饮业等卫生监督的监管职责，同时又授权卫生部门对授予其他行政机关监管权的企业发放卫生许可证，按《行政许可法》有关规定，发放了卫生许可证就有了“履行监督责任”，与授权监管的其他行政机关发生卫生监督管理管辖权的重叠，职责的重叠就不可避免地发生对企业卫生要求、检查标准的不一致及相互矛盾，造成执法部门间相互的矛盾冲突、指责扯皮。由卫生监管管辖权导致卫生监督管理混乱，给当地政府增加了调解各执法机关管辖矛盾的压力和负担。其次，一个企业既有卫生行政部门管辖的饮食业，又有工商行政管理部门管辖的销售经营业，也有技术监督部门管辖的生产企业，从发放卫生许可证、日常卫生监督检查、卫生监测到违法行为的调查、现场处理、行政处罚，卫生行政部门、技术监督部门和工商行政管理部门等都有管辖权，都来参与，不仅使企业增加了压力，而且接待检查和应付罚款增加了企业负担；各执法机关都有自己的要求、标准、方法，达到了这个执法机关的要求和标准，又违背了另一个执法机关的要求和标准，出现多头执法、交叉监督、重叠管理、要求矛盾、标准不一等现象，导致企业无所适从，最后使企业管理混乱，甚至倒闭，严重阻碍和束缚企业发展，影响国家经济的繁荣。
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此外，国务院《关于进一步加强食品安全的决定》授予卫生监督执法权的农业、工商、技术监督、食品药品监督等部门，要履行食品卫生监督执法职责，就需要各自建立一支合格的有能力履行职责的食品卫生专职监督执法队伍。建立这支执法队伍，又需要扩大编制和增加人员、经费，使国家增加了一大笔财政开支。
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4 食品卫生监督需要医疗卫生专业技术
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食品卫生涉及到人民的身体健康和消费者的生命安全。食品中污染或变质或本身含毒有害的物质导致人体的损害，引起人体发病。那么食品中污染或变质或本身含毒有害的物质是什么？哪些物质对人体有害或无害？哪些物质能加入食品中或不能加入食品中？需要具备系统教育培训的医疗卫生专业技术才能确定和鉴别。哪些食品能够生产、销售和食用？哪些食品为什么生产经营违法？为什么需要封存？在卫生行政执法中都要有科学依据，不能说执法者认为违法就违法。例如某食品生产企业的生产车间布局不合理，生产工序、工艺流程交叉或倒置，造成食品生产过程的污染，产品卫生质量严重超标，投放市场导致使用者发病，这就是食品卫生执法者的失职所为。追究起来，按国家卫生法律法规和标准规定的设备设施和条件都具备，执法者也履行了监督职责，那为什么会发病呢？因为食品生产工艺、设备、设施、工序、布局等是根据生产的产品不同而有各种各样的，我们国家卫生法律法规和标准没有详细的具体规定，只能是执法者利用自己博学的食品卫生专业技术和系统的医疗卫生基础知识来对企业的生产工艺、设备、设施、工序、布局进行科学的调整和配置，消除食品污染环节，才能保证食品卫生质量，确保人民身体健康。因此，食品卫生监督执法人员需要系统的医疗卫生专业基础和丰富的食品卫生专业技术为条件。几十年来卫生部门从事食品卫生监督执法工作和调查处理食源性疾病(食物中毒是食源性疾病中的一类疾病)以及食品污染事故如此得心应手，就是因为卫生部门有一支具备医疗卫生专业基础和丰富的食品卫生专业技术条件、能够掌握运用卫生法学、有着丰富食品卫生监督执法经验的卫生监督执法队伍。其他履行食品生产、食品销售经营等卫生监督执法职责的工商、技术监督等部门，尤其是担负食物中毒调查处理等负责食品安全综合监督的食品药品监管部门，都应该建立一支这样的食品卫生监督执法队伍。
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依据法制统一的原则来看，国务院的《关于进一步加强食品安全的决定》中有关监督权限的规定与食品卫生法中有关的规定是有冲突的，因为法规不能同法律相抵触，因此该决定从法理上说是不合法的。
但法律也好，法规也好都是由人制定的。不知大家是不是看过了最近网上流传的食品安全法的几个版本？在食品安全法里国务院的决定就是和它完全一致的了，这是为什么呢？
我认为这是我国当今的卫生执法体制是以完全照搬美国的模式为发展方向的，我国以前那里有什么质量技术监督局？食品药品监督管理局？都是从美国引进来的。我国的卫生防疫体系在过去的年代里为我国的疾病预防做出了巨大的贡献，但这是从苏联引进过来的，苏联现在已经解体了，卫生防疫体系不也是在土崩瓦解之中吗？
食品卫生监督体制在我国能不能长期的存在下去，按现在的发展趋势，我看有点够呛！大家不是看到我国的几乎领域都在和美国接轨吗？快了！
合法啊，并不和食品卫生法相抵触，更不是修改法律。
《行政处罚法》第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
该条款从文义上看，并没有规定在法律没有规定的情况下，才能决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，只是排除其他行政机关行使只能由公安机关行使限制人身自由的行政处罚权。
也就是说，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使除只能由公安机关行使限制人身自由行政处罚权以外的有关行政机关的行政处罚权（这里当然不是在法律没有规定的情况下）。
我们不应该孤立、静止的看待法律，法律的宗旨是什么？是维护统治阶级的统治。我们不能认为法律赋予我们的权利，任何一级政府都不能改变，只有法律的修改，才能决定我们的命运。须知法律要有一定的稳定性，同样也存在一定的滞后性，而国家的实际情况是在不断变化的。如何能使静态的法律来更好地适应社会实践，更好的服务社会变革，那就必须有相应的配套法规、各种解释，包括国务院的文件。法律授权国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，也就是考虑到法律和社会实践的不相适应。
当然，在法律对行政管理权没有重新配置的情况下，规定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，涉及到该行政机关在行政管理中的法律地位和他和其他行政机关之间的关系问题，现有的执法实践中也存在一些问题，这都是正常的，因为我们国家一直都处在结构改革的进程中。《行政处罚法》授权国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，也就是对行政处罚权的重新配置，也是一种实践，一旦被实践证明是正确的，也就会以法律的形式固定下来。
所以我认为国务院的决定是合法的，是符合我国结构改革的发展方向。也不存在修改法律以及和法律相抵触。
法律是用来专管老百姓的吗？不是！法律面前人人平等并不是特指对个人之间是平等的，而是指各级政府、组织和公民之间在法律上是平等的。国务院也是一级政府机关，只不过是国家最高一级的政府机关。国务院的工作也应遵守法律的规定，因此他制定的法规不得同法律相冲突，否则无效。除非我们现在所说的不是建设法治政府和国家的目标。
国务院的决定仅仅是行政处罚权的转移吗？监管就等于行政处罚吗？
“将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归技术监督部门，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；同时规定卫生部门仍继续承担对食品生产经营企业(包括餐饮业)进行卫生许可及相关日常监督，包括对生产经营单位的卫生条件进行卫生评价及监督，对直接从事食品生产经营的从业人员的健康状况进行监督检查等职责。”请问技术监督部门，工商行政管理部门的、食品药品监管部门负责所规定的环节的卫生监管职责时，其卫生技术的依据是什么？他们是否也具备食品卫生技术要求的知识和工作经验资源呢？
我认为一个正确的决定应该有一个科学论证的过程，就是说应该有这样的调查数据，在过去完全按食品卫生法要求进行食品监管的时候，从科学的样本观察群中存在什么样的食品卫生问题？存在多少？而在实现了分段监管后，又产生和解决了什么问题？具体数据是多少？其差别有没有意义等等。而不是看到美国啊或者其他什么国家啊是用另外一种办法搞的，于是就赶快过去接轨，并就此认为自己更先进了什么的。
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发表于 2005-11-13 21:56
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