组建疾控局是深化疾控体系改革的必由之路-----杨才彬 (成都市疾病预防控制中心) 成都市, 杨才彬, 必由之路, 疾病, 组建

青蛙最伟大

组建疾控局是深化疾控体系改革的必由之路
【改革论坛】
1 成都市疾病预防控制体系建设面临的体制性、机制性问题
1．1 政府的公共产品筹资职能缺位公共卫生管理是政府职责，为社会民众提供的公共产品应由政府埋单。
2002年卫生部下发了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确疾病预防控制机构是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益性事业单位。但目前政府对疾病预防控制工作筹资职能缺位，首先是卫生事业经费总体投入不足。另一方面，卫生事业费内部投入上仍存在重治轻防、重城市轻农村的倾向，疾病预防控制等公共卫生费用占卫生事业费的比例仅为12％左右，真正具有社会公益性的事情往往难以获得足够支持。
1．2 疾病预防控制机构职能错位
政府近年来对疾病预防控制工作投入在加大，特别是随着国债、贷款等项目实施，一定程度上改善了疾病预防控制机构的工作条件，但一次性投人多、可持续投入少，硬件投入多、软件投人少，融资渠道不健全，财政投入尚不能保证疾病预防控制工作人员的工资待遇和业务活动经费。由于政府投入不足，维持生存成为疾病预防控制机构的心腹大事，从而不能集中精力从事疾病预防控制工作，出现重有偿服务轻无偿服务、重收益多服务轻收益少服务 2 J，疾病预防控制服务的公益特性逐渐削弱，疾病预防控制体系特别是农村疾病预防控制体系显得软弱无力。
1．3 疾病预防控制行政管理与专业防治分离
疾病预防控制工作属于社会管理和服务工程，需要政府主导、部门配合、全社会共同参与，往往带有强制性、限制性措施，这就要求疾病预防控制机构在承担业务技术工作的同时，要行使行政管理协调职能，要求行政管理与防治业务统一。但受管理体制限制，疾病预防控制工作的行政管理由卫生行政相应处室(疾病预防控制处、地办、爱办等)承担，专业防治由疾病控制机构承担。由于二者行政级别相同，使疾病预防控制形成了罕见的“7”字型管理模式，管理层级多、工作措施落实不力、效率不高、缺乏权威性。
1．4 疾病预防控制中心行政管理职能与机构性质不相吻合
按照《中华人民共和国传染病防治法》的规定，疾病预防控制工作本身为带强制性的行政管理行为，而按照行政相关法律的规定，实施行政管理行为的主体为行政机关，行政诉讼的相对人也应该为行政机关。然而目前我市疾病预防控制中 fi,不是行政管理类事业单位，法律赋予疾病预防控制机构的管理职能与其机构性质不吻合，致使疾病预防控制机构在公共服务中行政行为的权威性、合法性和正当性受到质疑。
1．5 基层疾病预防控制机构能力堪忧
一是能力普遍不足。在政府投入不足的情况下，疾病预防控制项目的有偿服务收费又逐步取消，疾病预防控制中心处于投入不足、创收受限、给养困难的尴尬境地，社会地位和经济地位较低，人才引进困难、流失严重，人力配置中低学历、低素质、非预防医学专业人员所占比例过高。目前，全市20个县级疾病预防控制中心中，没有一个设备配置能达到国家要求，10个单位低于国家要求的5O％。有8个单位没有副高级及以上职称人员，有12个单位本科以上学历人数不到10人，甚至只有1名本科学历的专业人才。二是发展不平衡。公共卫生过分依靠区(市)县政府，更高层级的市政府的统一组织协调职能不足。由于不同区(市)县间财政能力差距过大，致使疾病预防控制事业发展不平衡，出现围绕城区中心向外发散的“圈层”发展现象。
1．6 市、县两级疾病预防控制机构职能定位存在交叉，部分设施重复建设，大疫情处理效率不高
《中华人民共和国传染病防治法》和卫生部第4O号部长令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》明确了各级疾病预防控制中心的职能范围，但由于疾病预防控制体制没有实行垂直管理，同一领域的疾病预防控制工作分属不同层级疾病预防控制机构，市、县两级疾病预防控制机构的职能定位存在部分低水平重复，导致市县两级疾病预防控制资源不能有效整合，出现重复投资建设，浪费资源，进一步突出了有限卫生资源和无限卫生需求之间的矛盾。同时，由于没有实施市级对县级疾病预防控制机构的垂直化管理，导致在处理传染病爆发、急性中毒等突发公共卫生事件特别是跨区(市)县的重大疫情时，出现多层级指挥、实施效果有地域性差异等现象，致使应急指挥的协调性和统一性较差，处理效率不高。
1．7 乡村、社区等基层的疾病预防控制能力亟待加强
虽然近年来社区卫生服务中心、乡镇卫生院的硬件建设得到了显著加强，其公共卫生服务职能也得到了进一步明确，但其人员的专业素质还亟待提高。而市、县两级疾病预防控制机构本身不是行政事业性单位，与乡镇卫生院和社区卫生服务中心分属不同的卫生局处室领导，疾病预防控制机构对乡镇、社区的疾病预防控制工作的指导、考核、管理等工作没有行政上的约束，致使工作力不从心，乡镇卫生院、社区卫生服务中心的公共卫生服务功能在总体上发挥不尽理想。
2 组建成都市疾病预防控制局具有深远意义
面对成都市疾病预防控制面临的严峻形势和巨大挑战，以及人民群众日益增长的公共卫生服务需求，从根本上解决疾病预防控制体系存在的体制性、机制性问题已迫在眉睫。组建成都市疾病预防控制局，正是重塑成都市疾病预防控制体系的治本策略和改革步骤，与************中央国务院提出的加大疾病预防控制体系建设的要求相适应，符合成都市当前统筹城乡综合配套改革试验的要求，不仅具有坚实的理论和政策基础，更具有重大的现实意义和深远影响。
2．1 具有坚实的理论基础为了探索我国疾病预防控制体系  
建设的改革与发展之路，2004～2006年，卫生部疾病预防控制司、人事司、规划财务司牵头组织了获得国家自然科学基金资助的专项课题组(由复旦大学卫生发展战略研究中心、中国疾病预防控制中心，全国卫生防疫管理分会基层卫生防疫管理学组和包括四川在内的7个省卫生厅、疾病预防控制中心等组成)，通过大量调查研究和严密的分析论证，得出了以下科学结论：组建疾病预防控制局是重塑我国疾病预防控制体系的治本策略和改革步骤。这为成都市组建疾病预防控制局提供了充足的理论支持。
2．2 具有良好的政策环境 党中央、国务院一直非常重视卫生防病工作。
非典后，疾病预防控制体系建设受到了高度关注。2006年7月21日召开的************中央政治局会议，专门研究部署了进一步做好经济工作和公共卫生建设工作的任务。2007年6月7日，国务院批准设立成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市要从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。在此良好的政策大背景下，为成都市疾病预防控制体系建设提供了积极探索解决体制性、机制性问题的契机。这是一个千载难逢的发展机遇，也是国家为疾病预防控制体制改革和发展创造的良好政策环境。
2．3 具有重大的现实意义
(1)可解决疾病预防控制机构的生存和发展问题。市疾病预防控制局由政府全额拨款保障人员和工作经费，可有效解决疾控机构经费不足的后顾之忧，从机制上保证疾病预防控制工作人员专心从事卫生防病工作，提高人员素质和业务能力，积极全面开展疾病预防控制工作，减少趋利行为。(2)能够实现资源整合，提高重大疫情处置效率。建立疾病预防控制局，并探索对区(市)县实行垂直管理，统筹全市疾病预防控制工作的建设和发展，将有效避免重复建设，实现资源整合与共享，并有利于扩大市级疾病预防控制机构技术能力的辐射作用。同时，在发生重大突发公共卫生事件时，由市级疾病预防控制机构直接统一指挥，可减少了指挥层级，实现全市卫生应急资源的统一调度和协调，提高突发公共卫生事件应急处置能力和效率。(3)有利于政府履行公共卫生管理职能。疾病预防控制局的建立将使疾病预防控制工作的业务与行政有机统一，行政职能与机构性质相吻合，减少管理层级，提高政府公共卫生管理职能的效率和行政决策的科学性。疾病预防控制局为行政管理类事业单位，具备卫生行政管理职能和权利，使疾病预防控制业务和公共卫生管理工作具备了较强的权威性和合法性，使强制性疾病预防控制措施更易得到落实，疾病预防控制的督察考核工作更具效力。(4)可提高疾控机构对社区卫生服务中心和乡镇卫生院疾病预防控制工作的指导考核职能，促进乡村、社区疾病预防控制能力的迅速提高，实现城乡均衡发展。成都市疾病预防控制局建立并对区(市)县实施垂直管理，将同时伴随着区(市)县卫生行政和疾病预防控制机构的职能转变，既有利于政府卫生决策贯彻落实到基层，也有利于区(市)县卫生局将主要精力用于社区卫生服务中心和乡镇卫生院建设，完善其疾病预防控制职能，提升基层的疾病预防控制能力。
2．4 为我国疾病预防控制体系建设提供借鉴
2006年国家就准备在原卫生部疾病预防控制司和中国疾病预防控制中心的基础上组建国家疾病预防控制局，但基于一些体制上的原因，实际操作中，仅仅在原卫生部疾病预防控制司的基础上，调剂80名事业编制组建了国家疾病预防控制局，可以说原体制并未进行实质性调整。成都市如组建疾病预防控制局并探索实施垂直管理，是完善政府公共卫生管理和服务的筹资职能，纠正疾病预防控制机构的职能错位，整合资源，提高管理效能的实质行动，是成都市疾病预防控制体系建设进一步深化改革的产物，是在统筹城乡综合配套改革试验大环境下的一次勇敢尝试和大胆探索，必将为我国建立完善的疾病预防控制体系积累经验，提供借鉴，做出积极的贡献。
3 组建成都市疾病预防控制局的基本构想
成都市疾病预防控制局以成都市卫生局疾病预防控制处和市疾病预防控制中心人员为基础组建，由成都市卫生局直属管理，为参照国家公务员制度管理的副局级行政管理类事业单位。市疾病预防控制局将原成都市疾病预防控制中心的传
染病防制、慢性病防制、职业病防制、地方病防制、免疫规划、食品环境学校健康危险因素防制、消毒与媒介生物控制、健康教育等业务工作纳入机构职能，并强化对全市疾控工作的行政管理职能。同时，下设公共卫生检验检测中心、特殊行业健康监护中心等二级法人单位，并积极探索大部制体制改革，将公共卫生检验检测中心与食品药品检验机构、产品质量检测机构等有机整合，进一步优化资源配置，实现大部制一体化管理。成都市疾病预防控制局建立后，按照先近郊后远郊区(市)县的原则逐步推行对区(市)县疾病预防控制中心垂直管理机制改革。先在城区试点，取得经验后逐步向全市推行。
4 需要重点研究的几个问题
4．1 编制问题如疾病预防控制局全部吸纳成都市卫生局疾病预防控制处、市疾病预防控制中心和各区(市)县疾控中心，其人员编制将过于庞大。可考虑实施择优录用和人员分流，充实其他医疗卫生机构的疾病预防控制力量。
4．2 财政投入问题 成都市市本级和各分局运行经费统一由市财政投人，将加大市级财政的负担。可参照工商、质检、公安等已实行垂直管理运行的体系，结合疾病预防控制工作特点，对其工作经费实施统筹安排。
4．3 职能划分问题 疾病预防控制局组建并实现垂直管理后，将面临两个大的职能划分矛盾，一是市本级和各分局的职能划分。二是各分局作为派出机构，和各区(市)县政府、卫生行政部门之间的职能划分与关系定位还需要重新划定。

dhcdcman

构想在，希望就在
顶起来

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我县一大学禽流感发生后，县级疾控被赌在校门外，不让进。市级疾控来后也被赌在校门外，通过上级行政部门与教委协调后，方才进校。体制不顺，疾控只能出具指导意见，不具强制性，落实只能看被指导单位的态度。

熊熊大火

想法不错,看政府的.

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需提交国务院和卫生部领导审阅，才能解决这个好想法。继续努力吧！